RIFLESSIONI IN ORDINE ALLA LEGGE “SICUREZZA” n. 48 del 2017. «Disposizioni urgenti in materia di Sicurezza delle Città (D.L. 20 febbraio 2017 n.14 – conv. in L. 18 aprile 2017 n.48)

Di Andrea Racca -

La questione sicurezza interna, che indubbiamente rappresenta un problema che da alcuni anni coinvolge il Paese, è stata trattata nell’ottica di riaffermazione di un maggiore rigore nella lotta alla criminalità e al degrado nelle aree metropolitane, con il decreto legge n.14 del 20 febbraio 2017 convertito in L. n.48 del 18 aprile 2017[1]. Il decreto sicurezza, concorrendo con il decreto Minniti (D.L. n. 13/2017) in tema di lotta all’immigrazione irregolare, persegue la finalità di una maggiore sicurezza urbana, mediante forme preventive di controllo rilasciate direttamente agli Enti Locali, con un primario ruolo in capo al Sindaco, nonché forme di cooperazione tra Polizia locale e corpi, oltre ad incentivi per il recupero delle aree urbane degradate e all’inasprimento delle sanzioni per i soggetti coinvolti nei c.d. “disordini urbani”.

Il lungo ed articolato percorso attraverso il quale prendono le mosse le recenti politiche securitarie germoglia da quel sentimento di insicurezza e di disagio collettivo che, scandendo ciclici “pacchetti sicurezza”, conduce alla definizione di un concetto di “sicurezza pubblica” quale bene giuridico da preservare, che nella sua componente sanzionatoria e repressiva include sia il profilo amministrativistico, sia quello penale, con l’attribuzione della rilevanza a nuove condotte ritenute socialmente pericolose. Ciò che, tuttavia, pare innovare il D.L. 14/2017 è l’introduzione del concetto di sicurezza integrata (art.2), ovvero l’insieme degli interventi congiunti tra Stato, Regioni e Comuni al fine di concorrere, ciascuno nell’ambito delle proprie competenze e responsabilità, alla promozione e attuazione di un sistema unitario di sicurezza e controllo. A seguito dei recenti drammatici attacchi terroristici in Francia ed in Gran Bretagna, nonché dell’accaduto di Torino ove il panico ingenerato per un infondato allarme terrorismo ha provocato gravi conseguenze, con accordo in sede di Conferenza unificata su proposta del Ministro dell’interno, sono state definite le linee generali delle politiche pubbliche per la promozione della sicurezza integrata e l’obbiettivo di coordinare e favorire la collaborazione tra forze di Polizia locali e Corpi nei seguenti settori: i) scambio informativo tra polizia locale e forze di polizia presenti sul territorio; ii) interconnessione, a livello territoriale, tra le sale operative della polizia locale e quelle delle forze di polizia, e regolamentazione dell’utilizzo in comune di sistemi di sicurezza tecnologica per il controllo delle aree e attività soggette a rischio; iii) aggiornamento professionale integrato per gli operatori.

L’intenzione del legislatore è dunque creare una rete di interscambio informativo tra gli operatori al fine di acquisire dati e conoscenze specifiche in ambito di sicurezza pubblica e urbana[2], responsabilizzando tutti gli attori istituzionali competenti nella gestione del territorio, che, in presenza di comportamenti ascrivibili a una più ampia fenomenologia di marginalità e devianza, non possiedono, dal punto di vista delle politiche governative ideatrici della riforma, adeguati strumenti di intervento.  All’art. 5 della L. 48/2017, nella predetta prospettiva di collaborazione interistituzionale, si prevede infatti la previsione della sottoscrizione tra il Prefetto e i Sindaci delle città di patti per l’attuazione della c.d. “sicurezza urbana”, volti al perseguimento di alcuni obbiettivi definiti prioritari: A) prevenzione e contrasto alla criminalità e ai disordini; B) promozione e tutela della legalità; C) promozione e rispetto del decoro urbano; D) promozione dell’inclusione, della protezione e della solidarietà sociale. 

Si tratta, pertanto, della prevenzione e del contrasto dei fenomeni di criminalità diffusa e predatoria, da realizzare attraverso servizi e interventi di prossimità, volti a recuperare le zone maggiormente a rischio degrado e disordine. Il testo di legge, così come modificato in sede di conversione, istituisce anche un nuovo organo, ovvero il comitato metropolitano[3], affianco al Sindaco, quali soggetti affidatari del potere di individuare le aree d’intervento e i programmi attuativi. La L. 48/2017 prevede infatti un ampliamento dei poteri del primo cittadino, con importanti modifiche al Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, di cui al D.lvo 18 agosto 2000, ovvero:

  1. il sindaco, quale rappresentante della comunità locale, può adottare ordinanze dirette a superare situazioni di grave incuria o degrado del territorio o di pregiudizio del decoro e della vivibilità urbana;
  2. per la tutela della tranquillità e del riposo dei residenti in determinate aree urbane interessate da notevole afflusso di persone, anche in relazione allo svolgimento di specifici eventi, il sindaco può disporre con ordinanza non contingibile e urgente e per un periodo comunque non superiore a 60 giorni, limitazioni in materia di orari di vendita e di somministrazione di bevande alcoliche e superalcoliche;
  3. le ordinanze contingibili e urgenti che il sindaco può adottare, quale ufficiale del Governo ex art. 54 T.U. Enti locali, sono dirette a prevenire e contrastare le situazioni che favoriscono l’insorgere di fenomeni criminosi o di illegalità, quali lo spaccio di stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, l’accattonaggio con impiego di minori e disabili, o fenomeni di abusivismo, quale l’illecita occupazione di spazi pubblici, o di violenza, anche legati all’abuso di alcool o all’uso di sostanze stupefacenti.

Nei confronti dei trasgressori dei divieti di stazionamento o di occupazione degli spazi a rischio sicurezza, così come individuati dagli organi preposti, oppure degli spazi pubblici con onere civico di tutela (aree interne alle infrastrutture ferroviarie, aeroportuali, marittime, di trasporto pubblico, nonché plessi scolastici, universitari, musei, parchi e aree verdi e/o archeologiche)[4], è prevista una sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma da 100 a 300 euro. Nel contestuale accertamento di condotta illecita, all’autore è ordinato l’allontanamento con i seguenti caratteri:

  • l’ordine di allontanamento è un provvedimento scritto sotto forma di verbale da parte dell’organo accertatore e contiene l’indicazione che la sua efficacia cessa trascorse quarantotto ore dall’accertamento del fatto e che la sua violazione è soggetta alla sanzione amministrativa pecuniaria di cui sopra aumentata del doppio;
  • copia del provvedimento è immediatamente trasmessa al Questore con contestuale segnalazione ai servizi socio-sanitari, ove ne ricorrano le condizioni;
  • in caso di reiterazione, il Questore, qualora dalla condotta tenuta possa derivare pericolo per la sicurezza, può disporre, con provvedimento motivato e per un periodo non superiore a 6 mesi, il divieto di accesso ad una o più delle aree di cui sopra (c.d. “Daspo cittadino”), individuando, inoltre modalità applicative del divieto compatibili con le esigenze di mobilità, salute e lavoro del destinatario dell’atto;
  • la durata del divieto di accesso non può essere inferiore a 6 mesi e superiore a 2 anni, se il responsabile è persona con precedente infraquinquennale (anche se si tratta di sentenza confermata in appello) per reati contro la persona o il patrimonio; se si tratta di minorenne, il Questore ne dà notizia al procuratore della Repubblica presso il Tribunale per i minorenni.
  • Al Prefetto è, invece, attribuita in relazione alle occupazioni arbitrarie di immobili sanzionate dall’art. 11 della L.48.2017, la funzione di impartire disposizioni atte a prevenire il pericolo di possibili turbative per l’ordine e la sicurezza pubblica[5].

Quanto all’ordine di annullamento come disciplinato dall’art. 9 commi 1 e 2 della L. 48/2017 in esso devono essere riportate le motivazioni sulla base delle quali è stato adottato e la sua efficacia non potrà eccedere le quarantotto ore dall’accertamento del fatto, con copia dello stesso immediatamente trasmessa al Questore competente per territorio e, ove ne ricorrano le condizioni (soprattutto nei casi di degrado ambientale), ai servizi socio-sanitari. La reiterazione delle condotte di cui alla previsione dell’ordine, qualora possa derivare pericolo per la sicurezza pubblica può provocare la successiva misura inibitoria da parte del Questore, ovvero disporre, sempre con provvedimento motivato, per un periodo non superiore ai sei mesi il divieto di accesso a una o più aree indicate nell’art. 9[6].

Nel caso in cui l’autore delle condotte illecite sia un soggetto condannato, con sentenza definitiva o confermata in grado d’appello, nel corso degli ultimi cinque anni per reati contro la persona o il patrimonio, la durata del divieto sarà compresa tra un minimo di sei mesi e un massimo di due anni. A tale ultima ipotesi si applicheranno le medesime disposizioni dettate dall’art. 6, commi 2 bis, 3 e 4 della L. 13 dicembre 1989, circa la notifica dell’atto, la facoltà per l’interessato di presentare memorie o deduzioni, il giudizio di convalida al giudice per le indagini preliminari, la diretta ricorribilità per Cassazione avverso la misura inibitoria. Sono, inoltre, stabilite ulteriori misure di polizia per il contrasto dello spaccio di stupefacenti all’interno o in prossimità di locali pubblici e dei pubblici esercizi: A) il Questore potrà disporre il divieto di accesso o stazionamento (per la durata da 1 a 5 anni) nei locali di cui sopra o nelle loro immediate vicinanze nei confronti di persone condannate con sentenza definitiva o confermata in grado di appello nel corso degli ultimi tre anni per fatti di vendita o cessione di stupefacenti commessi all’interno o nelle immediate vicinanze dei locali[7]; B) nei medesimi casi il Questore potrà inoltre disporre, per la durata massima di 2 anni, una o più delle seguenti misure:

  1. obbligo di presentazione alla p.g. almeno due volte a settimana, obbligo di rientrare nella propria abitazione entro una determinata ora e di non uscirne prima di altra ora prefissata;
  2. obbligo di soggiorno nel comune di residenza;
  • obbligo di comparire in un ufficio o comando di polizia negli orari di entrata ed uscita dagli istituti scolastici.

La violazione dei divieti è punita con sanzione amministrativa pecuniaria da 10 mila a 40 mila euro e sospensione della patente di guida da 6 mesi a 1 anno.

Particolarmente importanti i risvolti processual-penalistici della L. 48/2017: l’art. 10 subordina, infatti, nei casi di condanna per reati contro la persona o il patrimonio commessi nei luoghi o nelle aree di particolare interesse descritte dall’art. 9, la concessione della sospensione condizionale della pena all’osservanza del divieto, imposto dal Giudice, di accedere ai siti oggetto di tutela.

Inoltre, sulla scia di quanto disciplinato dalla L. 401/1989 in occasione delle manifestazioni sportive, il Legislatore del 2017 ha inteso colpire con appositi provvedimenti i partecipanti alle manifestazioni di piazza, qualora questi provochino problemi alla sicurezza e incolumità pubblica. In tal guisa, lo stato di flagranza ex art. 382 c.p.p. sarà sempre applicato, con le consequenziali implicazioni circa l’arresto obbligatorio ex art. 380 c.p.p., quando «colui il quale, sulla base di documentazione video-fotografica dalla quale emerga inequivocabilmente il fatto, ne risulta autore, sempre che l’arresto sia compiuto non oltre il tempo necessario alla sua identificazione e, comunque entro le quarantotto ore dal fatto».

Sono, infine, introdotti importanti risvolti anche sul profilo sostanziale, ovvero modifiche all’art, 639 c.p., con l’addizione del comma quinto, ai sensi del quale, ai fini della concessione della sospensione condizionale della pena quale conseguenza di una sentenza di condanna per i reati di deturpamento o imbrattamento di cose altrui, il Giudice può disporre l’obbligo di ripristino e di ripulitura dei luoghi ovvero, qualora ciò non sia possibile, di sostenere le spese o di rimborsare quelle a tal fine sostenute[8].

Conclusioni.

Il nuovo pacchetto sicurezza 2017 così come introdotto in via di decretazione d’urgenza e poi convertito con modifiche nella legge 48/2017, condivide con il decreto Legge in tema di immigrazione di pochi giorni precedente la stessa impostazione, ovvero riaffermare il controllo istituzionale su fenomeni di carattere emergenziale, individuando in via di prevenzione nuovi strumenti volti ad evitare situazioni di disordine e criminalità. Le peculiarità del nuovo pacchetto sicurezza non sono di certo nuove nel panorama giuridico italiano, tanto che la cooperazione interforze in tema di sicurezza costituisce un obiettivo da molti anni auspicato dal Ministero e l’ordine di allontanamento, quale misura amministrativa, ha rappresentato uno strumento ampiamente utilizzato dalle Questure, soprattutto in tema di manifestazioni sportive, ma la cui prassi operativa ha da sempre cercato di estendere anche al di fuori degli stadi. La nozione di “sicurezza urbana”, inoltre, soggiacente alla normazione d’urgenza, pare dunque essere volutamente ampia, comprendendo oltre alla sicurezza di piazza, la vivibilità e il decoro delle città, ammettendo interventi anche repressivi e/o di controllo territoriale, la cui funzione preventiva vuole in primo ordine trasmettere maggiore tranquillità e fiducia nei cittadini di fronte ai pericoli, sempre più pervadenti, di micro criminalità diffusa in quasi tutte le città e non più solo nelle zone marginalizzate e periferiche.

La previsione di un ampiamento dei poteri del Sindaco si caratterizza, infine, come la ricerca di un’attribuzione di responsabilità in capo a quell’organo che da sempre rappresenta il Governo a livello locale, il cui controllo del proprio territorio dovrebbe essere privilegiato data la sua presenza in loco e la sua diretta conoscenza (anche mediate le forze di polizia locale) delle aree a rischio, la cui capacità d’intervento dovrà comunque sempre commisurarsi con le esigenze di bilancio. In fin dei conti, la norma ha il pregio di intravedere i problemi, che maggiormente incidono sulla sentimento di sicurezza del cittadino, forse individuando un concetto un po’ troppo generico di sicurezza urbana, ma offrendo indubbiamente alcuni strumenti in più alle Istituzioni locali per garantire l’istanza securitaria, il cui ambito operativo dovrà comunque sempre bilanciarsi con altre istanze, quali la disponibilità di risorse e di mezzi, la celerità degli interventi e gli adempimenti burocratici amministrativi.

[1] Il processo di formazione del D.L. 14 del 20 febbraio 2017 è strettamente legato con il c.d. Decreto Minniti n. 13 del 17 febbraio 2017 in tema di “Disposizioni urgenti per l’accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell’immigrazione illegale”, pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 90 del 18 aprile 2017 insieme alla Legge di conversione 13 aprile 2017, n. 46. I due decreti si pongono infatti quale obbiettivo comune quello di garantire una maggiore sicurezza interna in contrasto a fenomeni di forte impatto sociale quali l’immigrazione irregolare e il degrado ambientale delle città.

[2] Per sicurezza urbana l’art. 4 della L. 48/2017 intende il bene pubblico relativo alla vivibilità e al decoro delle città, da perseguire anche attraverso il contributo congiunto degli Enti territoriali attraverso interventi di riqualificazione e recupero delle aree degradate, eliminazione dei fattori di marginalità e/o esclusione sociale, prevenzione della criminalità e promozione della legalità.

[3] Tale organo si aggiunge al comitato provinciale per l’ordine e la sicurezza pubblica, istituito presso la prefettura ai sensi dell’art. 20 della L. 1 aprile 1981 n.121.

[4] I regolamenti di polizia urbana possono individuare aree urbane su cui insistono musei, aree e parchi archeologici, complessi monumentali o altri istituti e luoghi della cultura interessati da consistenti flussi turistici, ovvero adibite a verde pubblico, alle quali si applicano le disposizioni precedenti.

[5] Gli interventi di sgombero devono seguire criteri di priorità basati sulla situazione dell’ordine e della sicurezza pubblica negli ambiti territoriali interessati, i possibili rischi per l’incolumità e la salute pubblica, i diritti dei proprietari degli immobili, i livelli assistenziali che possono essere assicurati agli aventi diritto dalle regioni e dagli enti locali. L’eventuale annullamento da parte del giudice amministrativo del provvedimento prefettizio può dare luogo solo a risarcimento in forma specifica (salvo il caso di dolo o cola grave): la p.a. avrà obbligo di adottare gli interventi necessari ad assicurare la cessazione della situazione di occupazione arbitraria dell’immobile. In caso di occupazioni abusive di immobili, in presenza di persone minorenni o bisognose di aiuto, a tutela delle condizioni igienico-sanitarie il Sindaco potrà consentire, in deroga ai divieti previsti dall’art. 5 del decreto-legge n. 47/2014, il rilascio della residenza e l’allacciamento a pubblici servizi (energia elettrica, gas, servizi idrici e telefonia fissa, nonché la partecipazione alle procedure di assegnazione di alloggi della medesima natura per i 5 anni successivi alla data di accertamento dell’occupazione abusiva).

[6] Disposizioni in materia di pubblici esercizi: il questore potrà disporre la sospensione dell’attività dell’esercizio pubblico ex art. 100 del T.U.L.P. fino a 15 giorni in caso di reiterata inosservanza delle ordinanze sindacali in tema di vivibilità e decoro urbano e vendita di alcolici e superalcolici.

[7] La misura potrà riguardare anche minori ultraquattordicenni.

[8] Laddove il condannato non si opponga l’applicazione del beneficio può essere subordinata, altresì, alla prestazione di attività non retribuita a favore della collettività per un tempo determinato comunque non superiore alla durata della pena sospesa.

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